Het verdelen van schaarste

Afgelopen jaar werd door gemeentelijke, provinciale en landelijke commissies opnieuw besloten over het lot van gesubsidieerde aanbieders in het culturele circuit. Het leverde opnieuw een confrontatie op met de manco’s van het huidige bestel.

Ongemak

Over de manier waarop we in dat bestel culturele subsidies verdelen wordt al jaren gediscussieerd.
Ongemak is er over de administratieve lasten die het voor in de regel relatief kleine organisaties met zich meebrengt. Ze zijn vaak afhankelijk van verschillende subsidiegevers die ieder hun eigen criteria hanteren of, nog ingewikkelder, dezelfde criteria lijken te hanteren maar die verschillend interpreteren. Ze moeten dus verschillende, vaak omvangrijke aanvragen indienen en worden vervolgens niet zelden (en het afgelopen jaar meer dan ooit) geconfronteerd met tegengestelde beoordelingen. Met als gevolg dat de beoogde financiering niet wordt gerealiseerd, de plannen dus moeten worden herzien en subsidiegevers die de oorspronkelijke plannen positief hadden beoordeeld achterblijven met de vraag waar ze nu precies ‘ja’ tegen hebben gezegd.
Ongemak is er over de kosten van het vierjaarlijkse circus. Kunsten’92 schatte die, in een brief aan minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Eppo Bruins, op zo’n €100 miljoen^[1]Kunsten’92 aan E.E.W. Bruins, minister van OCW, Amsterdam 29 juli 2024. De Volkskrant constateerde terecht: ‘Op een totaal van jaarlijks 500 miljoen aan rijkssubsidies voor de kunst zijn die transactiekosten te hoog.'^[2]de Volkskrant 6 augustus 2024. Ongemak is er over het mattheuseffect, dat zichtbaar is in de concentratie van subsidiegelden in de Randstad en binnen de Randstad in Amsterdam, met als gevolg dat culturele organisaties en makers zich in overwegende mate vestigen in het westen van het land en het draagvlak voor kunst en cultuur in de regio, al was het maar bij gebrek aan herkenbare pleitbezorgers, erodeert.
Ongemak is er over de lengte van de subsidieperiode: is vier jaar niet veel te kort wanneer je van organisaties een langetermijnvisie vraagt? Er wordt soms gepleit voor verlenging van de subsidieperiode, naar zes of zelfs acht jaar. Het is de vraag of het veel oplost. Wat ook dan blijft is de onzekerheid en onbestendigheid in een bestel dat financieel niet de ruimte heeft om constante kwaliteit te belonen.
Ongemak is er over de verhouding tussen die constante kwaliteit en de behoefte aan vernieuwing. Het bestel wordt geacht vernieuwing te faciliteren, maar er is discussie mogelijk over de vraag of vernieuwing een doel op zich moet zijn, over de gewenste mate van vernieuwing en over de wijze waarop vernieuwing vorm moet krijgen. Bij het Fonds Podiumkunsten (FPK) waren dit jaar maar liefst 59 van de 179 gehonoreerde aanvragers ‘nieuw’; tegelijkertijd verloren 73 tot nu toe gehonoreerde instellingen hun subsidie, ondanks een vaak positieve beoordeling. Kunsten’92 spreekt in dat verband met recht en reden van ‘kapitaalvernietiging’: ‘jarenlange expertise, een vast opgebouwd publiek en hoogwaardige schakels in het kunstlandschap kunnen ondanks een positief advies met één pennenstreek buiten de boot vallen.'^[3]Kunsten’92 aan E.E.W. Bruins, minister van OCW, Amsterdam 29 juli 2024. Ongemak is er over het instrumentarium dat we gebruiken om te beslissen over subsidietoekenning. De discussie gaat dan bijna altijd over de commissies, het ‘deskundigenoordeel’, waarbij vooral buiten de boot gevallen organisaties en makers niet aarzelen vraagtekens te zetten bij de deskundigheid en objectiviteit van commissieleden. Het is een probleem vergelijkbaar met de jurering bij sporten als turnen, schoonspringen en kunstrijden, maar een serieus alternatief om de schaarste te verdelen heb ik nog niemand aan zien dragen. Zelf heb ik vooral moeite met het juridisch instrumentarium. Vrijwel overal worden subsidies nu via een zogenoemde tender-procedure toegekend, niet wezenlijk anders dan de wijze waarop overheden een opdracht voor bijvoorbeeld de aanleg van een weg aanbesteden. Commissies praten niet met maar over aanvragers. Ze beoordelen een papieren werkelijkheid, zonder veel ruimte voor het besef dat papier geduldig is. Een beetje alsof je in een sollicitatieprocedure beslissingen neemt op basis van niet meer dan cv en motivatiebrief. Aanvragers worden niet tegen elkaar afgewogen maar afgezet tegen een in een regeling vastgelegde abstracte maatstaf. Bij opdrachten aan bouwbedrijven geeft dan in de regel zoiets eenduidigs als ‘prijs’ de doorslag, bij beslissingen over het subsidiëren van culturele organisaties en makers gaat het om minder grijpbare, vaak ook nog eens veranderlijke, aan bestuurlijke modes onderhevige selectiecriteria als ‘artistieke eigenheid’, ‘belang voor de stad’, ‘diversiteit en inclusie’. Een problematische uitkomst is dan zo’n beetje voorgeprogrammeerd. Niet alleen omdat papier geduldig is, maar ook omdat het niet tegen elkaar kunnen afwegen van aanvragers kan leiden tot een onevenwichtig totaalplaatje. Zo sneuvelde dit jaar bij het Fonds voor Cultuurparticipatie (FCP) de complete infrastructuur voor talentontwikkeling in de klassieke muziek. Juristen zullen aanvoeren dat dit soort problemen kan worden voorkomen door aan de voorkant aparte plafonds voor specifieke categorieën organisaties en makers vast te stellen. Dat is waar. Maar het draagt niet bij aan de flexibiliteit van het systeem en veronderstelt bovendien per categorie een groot aantal aanvragen en een grote (en misschien zelfs dubieuze) mate van voorkennis van wie hoeveel gaat aanvragen. Het is een wijze van beoordelen waarbij doel en middel elkaar onderweg kwijt lijken te zijn geraakt. Je zou als commissie ruimte willen hebben voor een integrale afweging: levert het totaal van voor subsidie in aanmerking komende instellingen een duurzaam ecosysteem, een gevarieerde en vitale infrastructuur op? En soms zou je dan tegen een aanvrager willen kunnen zeggen: probeer het nog een keer. Het lijkt in onze gejuridiseerde samenleving, waarin doelmatigheid wel vaker het slachtoffer is van rechtmatigheid, vooralsnog onbespreekbaar.
Ongemak is er tenslotte over de maatschappelijke opdrachten die subsidiegevers meegeven aan aanvragers. Raad voor Cultuur, rijksfondsen en (de meeste) lokale subsidiegevers verwachten van aanvragers dat zij de Code Diversiteit en Inclusie toepassen. Die code is van oorsprong gericht op culturele diversiteit, maar geeft inmiddels ruimte aan meer vormen van verschil: gender, fysieke en verstandelijke beperking, seksuele oriëntatie, religie, sociaaleconomische status, opleidingsniveau, leeftijd. Doel van de code is ‘dat de culturele en creatieve sector de brede diversiteit van de Nederlandse samenleving representeert.'^[4]Code Diversiteit & Inclusie, blz. 6, 3. Geen twijfel over: het is van groot belang dat de toegankelijkheid van het culturele aanbod als geheel wordt vergroot door te zorgen voor een betere representatie van zowel de verschillende achtergronden, perspectieven en verhalen in het land, als van de breedte van de Nederlandse bevolking in publiek en deelnemers. Het is de vraag of dat doel met de wijze waarop de code nu wordt toegepast optimaal wordt gediend. Of overheden hun verantwoordelijkheid voor een divers en inclusief cultuuraanbod niet al te gemakkelijk afschuiven op individuele instellingen. Of het aangaat al die instellingen langs dezelfde meetlat te leggen. Thomas Drissen, directeur van De Creatieve Coalitie, signaleerde in zijn ‘Staat van het Theater’ op 5 september 2024 dat de diversiteit zoals die in de aanvragen wordt nagestreefd niet vanzelf leidt tot de beoogde betere representatie van de verschillende achtergronden, perspectieven en verhalen in het land.^[5]De Staat van het Theater, 5 september 2024. Bij de laatste Tweede Kamerverkiezingen behaalden de gezamenlijke partijen aan de uiterste rechterzijde bijna eenderde van de stemmen. Ik maak me met, Thomas Drissen, weinig illusies: de mensen die op die partijen hebben gestemd herkennen hun achtergronden, perspectieven en verhalen niet in de plannen die nu meerjarig zijn gesubsidieerd. Dat is, denk ik, een probleem, omdat het het toch al fragiele politieke en bestuurlijke draagvlak voor het ondersteunen van kunst en cultuur aantast. Ik realiseer me tegelijk hoe ingewikkeld dit vraagstuk is. Cultuur, zeg ik altijd, is alles wat onze samenleving samenhang geeft, kunst is de reflectie daarop. Cultuur gaat dus over continuïteit, kunst over vernieuwing en verandering.^[6]Cf. Chris van Koppen, ‘Kunst en cultuur in een verdeelde samenleving – Draagvlak’. En vernieuwing en verandering is nu juist iets waar men ter rechterzijde zoveel moeite mee heeft. Het verklaart wellicht de ongemakkelijke verhouding tussen culturele sector en rechtse politiek, verklaart wellicht ook waarom het voor de culturele sector zo moeilijk is die rechterzijde te bedienen. Maar ik denk dat we van de culturele sector ten minste mogen verwachten dat ze het probleem onderkent en er op reflecteert. Uit eigenbelang én om de samenhang binnen en daarmee de continuïteit van onze samenleving te versterken.

Sleutelen

Stap voor stap wordt er wel gesleuteld aan de tekortkomingen van het systeem. Sommige gemeenten en provincies stemmen hun regelingen af op en met die van de Raad voor Cultuur en de rijksfondsen, garanderen matching indien landelijk geld beschikbaar komt. Ze verminderen zo de administratieve lasten en verkleinen de risico’s voor de bedrijfsvoering. Aanvragers zijn daar overigens niet per se blij mee: zij leggen hun eieren niet graag in één mandje. Op het niveau van de individuele maker en instelling is dat misschien begrijpelijk: zij prefereren de betrekkelijke zekerheid van een half ei boven het risico van een lege dop. Maar of de sector als geheel gediend is met een groeiend aantal instellingen dat met hangen en wurgen overeind blijft (en als gevolg niet of nauwelijks kan voldoen aan de criteria voor fair pay) is de vraag.
Spreiding (qua vestigingsplaats, niet in de zin van optreden) is in de landelijke regelingen een criterium geworden. Het was dat vier jaar geleden al bij de beoordelingen door de Raad voor Cultuur voor de landelijke Basisinfrastructuur (BIS). Het was het dit jaar ook bij de beoordelingen door het FPK. Met name in Amsterdam werd het effect daarvan gevoeld. Verrassend was dat niet, ook al wekte de Amsterdamse cultuurwethouder Touria Meliani in een interview met het Parool de indruk zich overvallen te voelen.^[7]Het Parool 11 juli 2024. Toen het FPK vier jaar geleden spreiding niet als criterium hanteerde leidde het tot een dusdanig onevenredige verdeling van middelen dat minister Ingrid van Engelshoven zich genoodzaakt zag de schade die door deze ‘vergissing’ dreigde te ontstaan met extra geld te repareren – dat extra geld was er nu niet en dus vloeide er geld van Amsterdam naar de regio. Waarbij, denk ik, Amsterdam zichzelf niet zal hebben geholpen door de cultuurregio waar de stad deel van uitmaakt ‘klein’ te denken, te zien als beperkt tot de ‘eigen’ Metropoolregio (in plaats van, bijvoorbeeld, de hele provincie Noord-Holland) en die bovendien in de eerste plaats te beschouwen als ‘overloopgebied’, niet als een regio die door de stad moet worden bediend.^[8]De kracht van kunst en cultuur, blz. 59; Vele verhalen maken de stad, blz. 44. Wellicht wreekt zich hier ook het ontbreken van provinciale regie. Anders dan (bijna) alle andere provincies voert de … Lees meer Weliswaar positioneert Amsterdam zich als ‘één van de meest culturele steden van de wereld’,^[9]De kracht van kunst en cultuur. Hoofdlijnen Kunstenplan 2021-2024 (Amsterdam 2020), blz. 8. als ‘internationale cultuurstad’ en ‘hoofdstad voor cultuur’,^[10]Vele verhalen maken de stad. Hoofdlijnen Kunstenplan 2025-2028 (Amsterdam 2024), blz. 8. En op blz. 44: ‘De hoofdstad voor cultuur is zowel een thuis voor nationaal gefinancierde instellingen als … Lees meer maar door in de eigen regeling het ‘belang voor de stad’ af te meten aan ‘wie in de stad’ de aanvrager wil bereiken met zijn activiteiten en waarom, en hoe en waar dat bereik wordt gerealiseerd.^[11]Toelichting bij regeling Vierjarige subsidies 2025-2028, blz. 11. nodigde het aanvragers vooral uit om de nationale en internationale dimensie van het cultuuraanbod zoveel als mogelijk buiten beeld te houden. Het wekt de indruk dat Amsterdam graag de culturele hoofdstad van Nederland wil zijn, maar instellingen die aan de pretentie invulling geven daarvoor niet wil belonen, vindt dat die pretentie door het rijk betaald moet worden.

Op de schop

Als het aan de Raad voor Cultuur ligt gaat in de aanloop naar de volgende cultuurplanperiode het bestel volledig op de schop. De Raad stuurt aan op de vorming van één rijkscultuurfonds, naar het voorbeeld van de Engelse Arts Council, dat het grootste deel van de rijksgelden dan regionaal verdeelt.^[12]Raad voor Cultuur, Toegang tot cultuur. Op weg naar een nieuw bestel in 2029. Den Haag, 2024. Ter discussie staat de sleutel volgens welke die rijksgelden zouden moeten worden verdeeld. Voor de hand ligt een verdeling naar rato van het aantal inwoners en/of de investeringen die regionale overheden (gemeenten en provincies) zelf in cultuur doen c.q. ter verdeling beschikbaar stellen aan de regionale afdelingen van het rijkscultuurfonds. De vraag is ook of er daarnaast dan nog ruimte blijft voor een landelijke BIS. Het meest waarschijnlijke antwoord is: ja, maar heel veel kleiner dan de huidige BIS. Het is evident dat een dergelijke bestelwijziging opnieuw ten koste zal gaan van de Randstedelijke en daarbinnen vooral de Amsterdamse infrastructuur.^[13]Het Amsterdamse verzet tegen de door de Raad voor Cultuur bepleite spreiding is in die zin ook wel begrijpelijk. Tegelijkertijd verhoudt dat verzet zich wat ingewikkeld tot Amsterdams eigen streven … Lees meer De Raad voor Cultuur heeft niet voor niets €200 miljoen ‘smeergeld’ gevraagd om de bestelwijziging soepel te laten verlopen.
Of die bestelwijziging de komende vier jaar haar beslag krijgt? Het is in het huidige instabiele politieke klimaat de vraag, ook al bevatten de voorstellen van de Raad voor Cultuur elementen die door in ieder geval van een aantal van de nu regerende partijen aantrekkelijk zullen worden gevonden. Of het zittende kabinet bereid zal zijn €200 miljoen extra beschikbaar te stellen? Ik betwijfel het. In zijn ‘Prinsjesdagbrief’ onderkende minister Bruins ‘de knelpunten’ in het bestel. Hij kondigde aan de komende periode te willen gebruiken om te zoeken naar manieren om het te verbeteren en te vereenvoudigen. Maar dat moet dan wel gebeuren ‘binnen de beschikbare middelen’.^[14]Cultuursubsidies 2025-2028, blz. 7. De kans dat het zittende kabinet denkt te moeten bezuinigen is groot en het lijkt mij niet onwaarschijnlijk dat cultuur dan onevenredig hard zal worden getroffen. Nu al maken de in het ‘hoofdlijnenakkoord’ aangekondigde verhoging van de btw, de verhoging van de kansspelbelasting en de beperking van de giftenaftrek duidelijk dat de liefde voor de culturele sector niet groot is. Bas Jacobs, hoogleraar economie en overheidsfinanciën aan de Vrije Universiteit, wond er in de Volkskrant geen doekjes om: ‘De btw-verhogingen voor cultuur, boeken en kranten zijn gewoon een manier om links te pesten. Met solide argumenten heeft het niks te maken, daarvoor is het allemaal veel te ad hoc. De rechtse partijen gebruiken de btw simpelweg om een cultuurstrijd te voeren, en de linkse partijen boos te maken.'^[15]de Volkskrant 16 september 2024. En als de btw-verhoging inmiddels van de baan is, dan is dat alleen maar omdat een oppositionele meerderheid in de Eerste Kamer het kabinet dwong om (voor het moment?) op de pauzeknop te drukken.
Het neemt niet weg: dat het huidige bestel onhoudbaar is, is een overtuiging die al jarenlang breed wordt gedeeld en ik ben geneigd te verwachten dat de door de Raad voor Cultuur bepleite systeemverandering een belangrijke verbetering zal blijken, want cultuur toegankelijker maakt en meer ruimte voor vernieuwing creëert. En nog fundamenteler: de regionale culturele infrastructuur versterkt en daarmee op den duur het draagvlak voor kunst en cultuur vergroot.
Maar het is een illusie om te denken dat systeemverandering alle problemen oplost. Fundamenteel blijft het probleem dat ook dan schaarste verdeeld zal moeten worden. Er is structureel te weinig geld om alle makers en organisaties te ondersteunen die dat wel verdienen. En de discrepantie tussen het geld dat beschikbaar is en het geld dat gevraagd wordt lijkt iedere vier jaar groter te worden. Met als gevolg dat de continuïteitsrisico’s voor organisaties en makers steeds groter worden. Een stelselwijziging zal dit probleem niet oplossen. Wellicht zal de door de Raad voor Cultuur beoogde ‘regionalisering’, het daardoor creëren van meer culturele hotspots, lokale overheden doordringen van het belang van grotere investeringen in cultuur, maar ook dan zal, vrees ik, de sector uiteindelijk niet ontkomen aan het ongemakkelijke gesprek over (beperking van) de instroom, (vergroting van) het maatschappelijk draagvlak en de mate van subsidie-afhankelijkheid.